Por Jesús Turiso Sebastián
“La política es el arte de impedir que la gente se meta en lo que le importa.”
(Paul Valéry)
Hay palabras que, de tanto frotarlas contra el suelo áspero del uso cotidiano, terminan por desdibujarse hasta perder toda su densidad originaria. Democracia encabeza, sin duda, esa lista de términos vaciados. Se invoca con la misma alegría para santificar cualquier atropello que para justificar el último desvelo de la tecnocracia de turno. Es, precisamente por ello, que urge detenerse a reflexionar qué es lo que queremos decir cuando la mentamos y, sobre todo, qué mutaciones silenciosas experimentan las instituciones cuando los resortes del poder comienzan a deslizarse por una pendiente resbalosa.
Una democracia parlamentaria –esa entelequia tantas veces manoseada– no consiste meramente en depositar un papelito en una urna cada cuatro años ni en que un Gobierno logre respirar artificialmente gracias a una suma aritmética de apoyos coyunturales. Exige algo mucho más áspero y exigente: que quien gobierne acepte de buen grado la existencia de otras voluntades, de contrapesos reales y, muy especialmente, de una representación parlamentaria dotada de la incómoda facultad de condicionar, enmendar o, Dios nos libre, mandar al traste sus iniciativas.
¿Qué sucede, entonces, cuando un Ejecutivo se atornilla al poder con la legitimidad de su origen, pero se descubre absolutamente huérfano de una mayoría estable con la que sacar adelante sus ocurrencias? ¿Cómo se malvive esa tensión permanente entre la urgencia de gobernar y la pesada obligación de someter el arbitrio personal al tamizado debate de la Cámara?
El dilema, por supuesto, no es nuevo bajo el sol. Hace ya casi un siglo, dos colosos del pensamiento jurídico y político como Hans Kelsen y Carl Schmitt protagonizaron una de las reyertas intelectuales más lúcidas –y temibles– sobre la naturaleza íntima del poder político. Ninguno de los dos, claro está, podía aquilatar los sainetes de la política española contemporánea, pero sus posiciones diseccionan con precisión quirúrgica una tensión que sigue ahí, agazapada: la eterna pugna entre la norma y la decisión, entre el sosegado procedimiento jurídico y la urgencia de la casta política por actuar sin rendir cuentas. Conviene, no obstante, no caer en la caricatura fácil. Kelsen no era un burócrata insensible a la carne viva de la política, ni Schmitt defendía simplemente el capricho arbitrario del tirano en mangas de camisa. La línea de fricción auténtica se esconde en el sitio privilegiado que cada uno le otorga al Derecho, al mandato y a la soberanía en esos momentos en que la vida ordinaria deja de proporcionar respuestas automáticas. Y es precisamente en ese recodo del camino donde el ubicuo decreto-ley se nos revela como un objeto de estudio fascinante.
I. Kelsen y Schmitt: la norma contra el fogonazo de la decisión
Para Hans Kelsen, el Estado se reduce, en última instancia, a un majestuoso y coherente orden jurídico. Existen normas que distribuyen competencias, fijan procedimientos y trazan límites infranqueables, así como órganos encargados de administrar justicia dentro de ese gran marco. Quien manda no lo hace por gracia de sus méritos personales o por la hermosura de su carisma, sino porque el ordenamiento le ha prestado temporalmente esas facultades. Quizá parezca una forma insensible de concebir el poder, pero es precisamente en esa aridez donde descansa su única salvación. La autoridad no debería depender de los humores de quien la detenta, sino de un sistema impersonal de reglas que dictamina quién puede decidir, cómo y bajo qué garantías. En semejante arquitectura, la democracia constitucional se niega a quedar reducida al dictado bruto de la mayoría aritmética. Exige, por el contrario, que el ganador de las urnas acepte las reglas del juego que limitan y encuadran el ejercicio de esa misma mayoría. El poder encuentra su bautismo de legitimidad no solo en el origen, sino en el respeto riguroso al cauce procedimental.
Carl Schmitt, en cambio, va a arrancar desde una angustia radicalmente distinta. Su gran pregunta surge en el instante exacto en que el edificio jurídico choca con una circunstancia anómala que no cabe resolver aplicando pacíficamente el manual. Las leyes pueden prever mil escenarios, pero jamás la totalidad del caos. Hay momentos límite, la pura intemperie histórica, en los que alguien tiene la obligación inexcusable de golpear la mesa, determinar el rumbo y preservar por la fuerza el andamiaje político. De ahí brota su celebérrima y sombría sentencia: “Soberano es quien decide sobre el estado de excepción”. La hondura de esta tesis no estriba en ensalzar la prepotencia personal por el mero gusto de hacerlo, sino en recordar que en el fondo de toda arquitectura estatal bulle una dimensión irreductible del poder que se resiste a ser esterilizada por la burocracia de las normas. Cuando el suelo se abre bajo los pies, la decisión desnuda sobre cómo actuar delata la arquitectura real del poder.
Kelsen y Schmitt contemplan, por tanto, caras opuestas de una misma moneda. El primero dirige el foco hacia el andamiaje normativo que sostiene y frena al Leviatán; el segundo arranca el terciopelo para mostrarnos las vísceras de la decisión política cuando las papillas de la normalidad se descomponen. No se trata de elegir bando en esta trinchera académica ni de canonizar a uno mientras estigmatizamos al otro. La verdadera hondura del problema consiste en averiguar: ¿cómo se apaña una comunidad política para conservar reflejos rápidos en momentos de zozobra sin convertir esa excepción en el pan nuestro de cada día, disolviendo por completo el orden jurídico?
II. El decreto-ley: cuando el azote del boletín antecede al Parlamento
La Constitución española de 1978, ese noble pacto de concordia y recelos, conoce de sobra este delicado equilibrio. Su artículo 86 concede al Ejecutivo la potestad de dictar decretos-leyes, pero acota el terreno: solo cabe hacerlo en caso de “extraordinaria y urgente necesidad”. Estamos ante piezas legislativas provisionales, contempladas en el diseño institucional, pero estrictamente encorsetadas por límites materiales y temporales. El Congreso de los Diputados, como fiel contrapeso, dispone de un plazo de treinta días para convalidarlas o mandarlas al archivo. El problema, por consiguiente, no radica en colgarle al decreto-ley el sambenito de inconstitucional. No lo es. Forma parte de la fontanería constitucional. El nudo gordiano reside en la alteración de la secuencia.
En el rito legislativo ordinario, una iniciativa echa a andar, recorre un largo calvario de comisiones, enmiendas parciales, tomas y dacas, negociaciones de pasillo y votaciones antes de ver la luz convertida en ley. El Parlamento participa activamente en el alumbramiento de la norma. Con el decreto-ley, por el contrario, el orden de los factores altera por completo el producto. El Ejecutivo, imbuido de urgencia, aprueba la medida por la vía rápida; esta salta al BOE, empieza a morder la realidad y, solo a toro pasado, el Congreso comparece para decidir si le pone el sello de la convalidación o le da carpetazo.
La Cámara conserva, es cierto, su coartada fiscalizadora, pero interviene cuando el huevo ya está frito. La diferencia no es baladí. Opinar sobre algo que se está cocinando y negociando deja margen para la carambola, el retinte, la enmienda transaccional o el entierro parlamentario. En la convalidación, en cambio, el Parlamento comparece como un convidado de piedra condicionado por el hecho consumado: la norma ya está en la calle, los efectos ya se han producido y desandar lo andado suele costar lágrimas de sangre. Esto representa el arte consumado de colocar a los diputados ante la tesitura de tragar con ruedas de molino o provocar una crisis institucional de pronóstico reservado. Es cierto que la propia norma fundamental baraja una vía intermedia, que sería habilitar el trámite como proyecto de ley por vía de urgencia durante el plazo de gracia, pero en la práctica cotidiana esta rendija apenas es un espejismo. Por eso mismo, la pregunta impertinente no es si existe un control parlamentario formal, sino qué poder real y efectivo le queda a ese control cuando el decretazo ya ha empezado a rodar ladera abajo.
III. Gobernar en el alambre: entre la fatiga de la minoría y la anestesia del decreto
La cuestión adquiere tintes de farsa trágica cuando un presidente del gobierno carece de una mayoría parlamentaria estable y se ve obligado a hacer piruetas acrobáticas para sobrevivir al día a día. Todo Gobierno necesita herramientas de navegación para no estrellarse a la primera curva imprevista. Esa necesidad operativa no se evapora porque el arco parlamentario esté fragmentado como un jarrón roto, pero tampoco desaparece la otra gran verdad del parlamentarismo: quien gobierna está obligado a tejer mayorías pacientes y laboriosas si quiere construir su andamiaje político por los cauces ordinarios.
La fragmentación y la bronca parlamentaria obligan a transigir, a tragar saliva, a asumir que muchas de las ocurrencias del Consejo de Ministros van a ser rechazadas. No estamos ante una anomalía patológica del sistema, sino ante la consecuencia natural de una sociedad plural y compleja. Y es ahí donde asoma la gran tentación, tan dulce como tóxica: cuando tejer acuerdos se convierte en un calvario insoportable y la aritmética parlamentaria da la espalda al Gobierno, el decreto-ley deja de ser un instrumento de emergencia para convertirse en el bastón de rutina del burócrata. No hace falta agitar el espantajo de la tiranía para advertir el desgaste institucional que acarrea su normalización. El propio Tribunal Constitucional ha intentado poner vallas al campo con una doctrina que exige el presupuesto habilitante –la famosa y esquiva “extraordinaria y urgente necesidad”– y una mínima congruencia lógica entre el sobresalto invocado y la medida adoptada.
Sin embargo, el problema desborda con creces la contabilidad notarial de los decretos aprobados. Hay que observar con lupa qué lugar ocupa este atajo en la intimidad de las relaciones cotidianas entre el Ejecutivo y las Cortes. Las democracias rara vez mueren al son de proclamas golpistas y estruendos de artillería; casi siempre se van desintegrando mediante la acumulación de usos cotidianos que, aislados, rozan la ley, pero que engrasan un declive peligroso. Un régimen parlamentario puede conservar intactas sus fachadas góticas y, sin embargo, alterar por completo el centro de gravedad de su equilibrio interno. Si el Gobierno coloniza la agenda multiplicando los decretazos de efectos inmediatos y reduce al Parlamento al papel de notario tardío, la arquitectura del poder se desplaza sin necesidad de moverle una sola coma a la Constitución. La escenografía democrática permanece inalterada. Lo que cambia, y de qué manera, es la distribución efectiva del tiempo, de la paciencia y de las oportunidades de control.
IV. Schmitt entre nosotros: la decisión ejecutiva y sus coartadas
Es en este preciso recodo donde el pensamiento de Carl Schmitt vuelve a tentarnos, aunque debamos invocarlo con guantes de seda y mucha cautela historiográfica. Evocar el nombre de Schmitt nos empuja irremediablemente hacia el abismo de 1933 y su turbia complicidad con el totalitarismo nazi. Trasladar aquella tragedia a la España actual sería un disparate metodológico de proporciones épicas. La Ley Habilitante de Weimar y el artículo 86 de nuestra Constitución habitan en galaxias jurídicas y morales radicalmente opuestas. El Gobierno español no recibe un cheque en blanco para gobernar al margen de la ley, sino que está atado en corto por controles materiales, filtros judiciales y la espada de Damocles de la convalidación parlamentaria.
Sin embargo, la utilidad del jurista alemán la encontramos en otra parte: en su capacidad para desenmascarar las hipocresías del formalismo cuando la política se siente acorralada por la parsimonia de sus propios engranajes. Su mirada nos obliga a plantearnos qué ocurre cuando el sistema necesita respirar a un ritmo que los ritos parlamentarios entorpecen. ¿Dónde se atrinchera el centro de gravedad de la soberanía? ¿Qué margen de maniobra le queda al foro deliberativo cuando el decreto ya ha comenzado a morder la realidad? ¿Hasta qué punto la invocación perpetua de la urgencia puede secuestrar la arquitectura ordinaria del pacto político?
Kelsen nos previene sobre la necesidad imperiosa de encorsetar el poder mediante reglas claras, mientras que Schmitt nos arranca la venda para recordarnos que en los momentos de zozobra la decisión política reclama un protagonismo inapelable. Ninguno de los dos, por separado, nos entrega la llave maestra. El verdadero desafío contemporáneo consiste en mantener ambos extremos en tensión permanente dentro de un mismo techo: la sagrada capacidad de actuar con eficacia sin disolver la obligación democrática de someter esa acción al control, al debate y a la luz de las normas.
El peligro no radica en que un Gobierno disponga de resortes rápidos para capear un temporal, porque un Ejecutivo maniatado es una caricatura patética. El peligro tampoco se disipa proclamando que cada decreto cumple escrupulosamente con el Boletín Oficial del Estado. La llaga abierta es otra: el riesgo de que una herramienta diseñada exclusivamente para apagar incendios concretos se convierta en la muleta invisible que deforma los hábitos de toda la comunidad política.
V. El destino del Parlamento: ¿auditor o comparsa?
Aquí es donde se perfila la gran pregunta que nos sacude la modorra de cara al porvenir. ¿Qué destino le espera al parlamentarismo cuando los gobiernos a la deriva, desprovistos de mayoría, agitan la varita mágica del decreto-ley para sortear al hemiciclo antes de recabar su beneplácito? Nadie pretende resucitar una guerra de religiones entre el Gobierno y el Parlamento, ambos son piezas indispensables de la maquinaria. El primero necesita músculo para no quedar paralizado en el despacho y el segundo está obligado a conservar la dignidad de representar, fiscalizar, morder los tobillos al poder y corregirle la plana cuando el BOE se excede en sus entusiasmos.
El reto es mayúsculo cuando la pluralidad de la calle se traduce en un hemiciclo ingobernable. ¿Cuánto puede tensarse el resorte de la legislación de urgencia antes de que la función de las Cortes se reduzca a una cáscara vacía? ¿Es suficiente con que el Parlamento asista al vía crucis a posteriori, o cuenta de verdad el momento en que la soberanía nacional mete las manos en la masa? ¿Puede la urgencia degradarse, al amparo de los hechos consumados, en el hábito cómodo y perezoso de gobernar a golpe de decreto? ¿Qué ocurre cuando la inapetencia para construir acuerdos se camufla de urgencia inaplazable para esquivar la incomodidad del debate? Son interrogantes demasiado espinosas como para zanjarlas con un acta notarial.
La fragmentación política convierte el arte de gobernar en una carrera de obstáculos, pero esa fatiga forma parte indisoluble de la representación democrática. Obliga a transigir, a renunciar a los dogmatismos, a sudar los acuerdos y, hay que decirlo sin miedo, a morder el polvo de la derrota cuando una iniciativa no logra seducir a la mayoría. El derecho a perder una votación en el Parlamento es tan sagrado como el derecho a gobernar. Al mismo tiempo, ninguna sociedad sensata puede exigir a sus gobernantes que queden paralizados ante las urgencias del mundo moderno. La lentitud bizantina no puede convertirse en coartada para la parálisis del Estado.
La virtud se esconde, por tanto, en lo que pudiéramos denominar un equilibrio inestable. Un Gobierno incapaz de aprobar ni un presupuesto es un síntoma de descomposición instituciona. Ahora bien, un Parlamento que se conforma con hacer de comparsa decorativa mientras el BOE se convierte en el único boletín oficial del reino es la antesala de una tecnocracia vacía. Por todo ello, el debate sobre el decreto-ley no es una disputa bizantina de juristas aburridos sobre técnica legislativa. Es una discusión de fondo sobre la distribución real del poder en nuestras democracias y sobre el peligro de que las instituciones se resignen a cambiar por dentro mientras fingen que nada se ha movido en la superficie.
Kelsen nos recordaba que el poder necesita una jaula de cristal que lo mantenga civilizado, mientras que Schmitt, por su parte, nos susurraba al oído que la política real siempre guarda unas gotas de excepción imprevisible. Entre esos dos abismos sobrevive nuestra frágil arquitectura constitucional. Y es precisamente aquí donde el engranaje del poder degenera en su forma más perversa: el despotismo de quien invoca respaldos mayoritarios ficticios para vaciar la democracia desde dentro. Los autócratas modernos comparecen permanentemente ante el espejo de una supuesta voluntad popular omnímoda que jamás poseen, utilizando al “pueblo” como una entelequia abstracta que les otorga patente de corso. Para esta cofradía de gobernantes, las reglas del juego no son un marco de convivencia neutral, sino un repertorio de textos flexibles sometidos a una descarada sobreinterpretación –en el sentido más estricto que Umberto Eco diagnosticaba al alertar contra el abuso hermenéutico que manipula el texto hasta hacerle decir exactamente lo contrario de lo que proclama–. El ordenamiento jurídico y la Constitución dejan de ser límites supremos para convertirse en plastilina ideológica: se estiran, se retuercen y se amasan al capricho del Ejecutivo hasta quedar reducidas a una mera coartada ornamental.
En fin, bajo este prisma, la democracia deja de ser el cauce de la soberanía para transmutarse en un decorado de cartón piedra, en una excusa espuria ideada exclusivamente para conservar el bastón de mando y proyectar la temporalidad del régimen hacia delirios de mil años o más, emulando aquellas viejas ambiciones totalitarias. Cuando el procedimiento democrático se degrada a simple atrezzo y la ley se pliega al capricho del caudillo de turno, el régimen ya no gobierna: administra una ficción.
De ahí que la gran incógnita que deberemos responder tarde o temprano sea bien simple: si nuestras cámaras legislativas van a conformarse con auditar deprisa y corriendo lo que el poder ya ha decidido en la sombra como meros comparsas de un teatro estético, o si van a exigirse a sí mismas recuperar el viejo orgullo de ser el taller donde verdaderamente se forjan las grandes decisiones del país. Porque cuando el Parlamento renuncia a debatir y se limita a convalidar las autocracias de boletín oficial, la democracia no muere de un golpe seco, se evapora silenciosamente en la penumbra de la pasividad.
Referencias bibliográficas
Aragón Reyes, Manuel. Constitución, democracia y control. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2002.
Constitución Española de 1978 (en especial su artículo 86).
Eco, Umberto. Interpretación y sobreinterpretación. University Press, 1997.
Ferrajoli, Luigi. La lógica del derecho. Diez aporías en la obra de Hans Kelsen. Madrid: Trotta, 2018.
García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas, 1981.
Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Madrid: Trotta, 2011. (Ed. original de 1934).
Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Barcelona: Labor, 1934.
Schmitt, Carl. Teología política. Cuatro capítulos sobre la doctrina de la soberanía. Madrid: Trotta, 2009.
Schmitt, Carl. La crisis de la democracia parlamentaria. Madrid: Tecnos, 1990.
Schmitt, Carl. El concepto de lo político. Madrid: Alianza Editorial, 1991.
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